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文化体制改革中文化单位转制有关问题的探讨
栏目:一家之言     2006年 第2期  
  

    《中共中央关于“十五”规划的建议》提出了“完善文化产业政策,加强文化市场建设和管理,推动有关文化产业发展”要求。党的十六大深刻分析了国内外形势的变化和特点,明确要积极发展文化事业和文化产业,更加突出强调了文化建设的重要地位和作用,将文化体制改革和发展提到了一个前所未有的高度。十六届三中全会、四中全会、五中全会都对文化体制改革提出了具体要求。温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中深刻阐明了文化体制改革与经济体制改革、政治体制改革和社会管理体制改革的相互关系。可以说,文化体制改革作为我国改革开放事业的重要组成部分,在经济体制改革取得举世公认的巨大成就并打下良好的物质基础、观念基础的前提下,各方面的条件均已成熟。按照中央精神,2003年6月开始了文化体制改革试点,经过两年多的探索,试点工作取得了明显的进展,为全面开展文化体制改革奠定了基础。

 

    大胆实践 打破常规
    文化体制改革与改革开放初期的经济体制改革一样是没有规矩可循的,一定要走一条中国特色的改革之路。经济体制改革的成功不仅为文化体制改革奠定了丰富的物质基础,也为文化体制改革提供了许多值得借鉴的宝贵经验。正如全国各出版集团的组建那样,从2002年开始,按照“管”“办”分离的要求,中央及有关省市将所属的出版社从政府部门分离出来,从机关和出版社抽调部分人员,成立若干个事业性质的出版集团。改革的文件中要求集团不能办成小政府,要实现真正意义上的整合,实行“财务、人事、资源”三统一。从理论上讲,这是文化体制改革的一个重要步骤,也是出版单位改革和发展中的重大进步,毕竟从形式上使得这些出版社离市场近了一步。但从实质上来看,出版社所经营的国有资产及各种资源都归国家所有,而国有资产的代表人是谁却没有一个统一说法,所有权与经营权的严重错位,造成了一个个出版集团实际上还是在履行上传下达的职责,许多出版单位明显地感觉到,这种改革的直接结果是多了一个甚至多个婆婆。这种改革的结果是可想而知的。


    在近两年的改革试点过程中,中央和各级政府不断总结经验,2003年12月,国务院下达了《国务院办公厅关于印发文化体制改革试点中支持文化产业发展和经营性文化事业单位转制为企业的两个规定的通知》,从资产处置、收入分配、社会保障、人员分流安置、财政税收、法人登记等六个方面对文化事业单位转制提出了指导性意见并给予优惠政策。同时,建设性地将“国有文化资产授权经营”概念引入了文化体制改革。2004年3月,《国务院关于中国出版集团转制为中国出版集团公司并授权管理国有资产等有关问题的批复》(国函[2004]22),明确“中国出版集团公司进行国有资产管理体制改革试点,对所属成员单位占用的经营性国有资产行使出资人权利,依法经营、管理和监督所属成员单位的经营性国有资产,承担保值增值责任”。这个批复可以说是文化体制改革的一个里程碑,彰显了中央对文化体制改革的决心和“大胆实践、打破常规”的信心。

 

    认清困难  转变观念
    2005年12月,中央下发了十一五期间文化事业发展的纲领性文件——《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》(以下称14号文件),提出“根据文化事业和文化产业的不同特点,提出不同要求,制定不同政策……发展经营性文化产业要创新体制、转换机制、面向市场、壮大实力,满足人民群众多方面、多层次、多样性的精神文化需求。”也就是说,经营性的文化单位经过科学界定后要转制为企业,由过去的“有主管”变成“无主管”,由过去的“社会效益第一”变成“确保社会效益的前提下,自己养活自己,还要发展壮大,实现国有资产保值增值”。这是文化体制改革的目标,但同时也是改革的难点。


    这些被界定为需要转制的事业单位,他们手中既有事业单位法人证书,又有企业法人营业执照,身份非常特殊,约定的称谓叫“事业单位企业化管理”。多年来,依靠政策保护掌握着大量的资源,在为国家文化事业发展做出很大贡献的同时,也在市场运作层面享受了不少既得利益。正因为享受着“双轨制”的诸多好处,多年来这些单位也成为政府机构改革和企业改革中富余人员的“出口”。那么现在这些文化单位转制,谁又来接收他们的分流人员呢?答案是肯定的,只能自行消化,走向社会。但是,多少年来,这些单位从领导到普通员工都有一个老观念:即我是国家的人,再大的改革举措也不会使我们成为“社会人”,下岗分流只与企业有关系,国家不会不管我们,至少国家成立的这些集团也不会不管我们,改革的成本不能全让职工个人承担。


    文化事业单位改革的难点决不只这一些,其它诸如人事、分配、社会保障、劳动用工、财政税收等各方面都与现代企业制度有着许多难以衔接的地方。14号文件指出,文化体制改革是一项系统工程,政治性、政策性很强。既要大胆探索、勇于创新,又要细致稳妥、有序推进。要把深化改革与加快发展结合起来,把加强宏观管理与增强微观活力结合起来,充分调动广大文化工作者及各方面的积极性、主动性和创造性,支持和参与改革。要完善配套政策,使文化体制改革与劳动、人事、分配、社会保障、行政管理等方面的改革相衔接。由此可见,14号文件的出台为参与改革的每一位文化工作者吃了定心丸。但相关配套政策如何制定,中央精神如何贯彻,是我们每一个参与文化体制改革的机构和工作人员都必须认真思考的。只有配套政策可行、容易操作,使大部分文化单位能够接受并积极投身于自身的改革,我们的改革才能成功,我国文化体制改革的最终目标才能够实现。

 

    完善政策 循序渐进
    文化体制改革的目的不是简单地将经营性事业单位转企,而是通过转制及其过程中一系列改革措施促使文化单位在履行国家赋予的文化使命的同时,不断发展壮大,同时为经济体制改革和社会管理制度的改革服务。转制不是政府简单地甩包袱,而是该放则放,该收则收,给予文化单位更宽松的经营环境、为文化企业实施“走出去”战略,走向国际化经营奠定良好的政策基础。


    这几年的改革试点中,各地在党政部门的重视、支持和直接协调下,较好地解决了改革中遇到的问题,虽然有些“八仙过海、各显其能”的感觉,但至少解决了大部分问题。当然,有些做法是否能够达到预期目的还需要时间检验,有些做法能否作为试点经验予以推广也还需要斟酌。墨守现行规章,被动地对待文化体制改革过程中遇到的各种问题,只会使改革增加难度,甚至无法继续。因此,文化体制改革是一项艰巨的任务,改革政策也要根据实践情况及时做出调整。但是,我认为改革的总体目标不会变,因为这既是大势所趋,更是发展的根本。因此,国家有关部门应该在制定人事、分配、社会保障、财税优惠政策等方面加大力度,将转制文化单位扶上马,送一程。


    (一)制定政策时应充分考虑文化产品性质。虽然经营性文化单位转制为企业,但文化产品除一般商品属性外的意识形态属性依然存在,也就是说文化产品生产必须把社会效益放在首位,做到社会效益和经济效益双丰收,在社会效益与经济效益发生冲突的时候,宁可牺牲经济效益也要确保社会效益。国家有关部门在制定财税政策时应考虑文化产品的这种特性,除了在经费上直接给予支持外,还要给予区别于一般商品生产企业的财税优惠政策。如:对涉及国家文化抢救及重大文化工程项目,要由各级财政给予足够的专项经费支持;扩大出版物增值税先征后退目录范围;允许文化产品因时效性等因素报损,以及销售过程中形成的破损,免于中介机构审计和税务审批,免予进项税转出;出版物的提成差价允许税前列支等。这些优惠政策如果长期实行有困难,也可以是阶段性的,对文化单位转制期间扶持一下,待其理顺关系,以及国家相应配套政策完善后再取消,充分体现国家对转制文化单位的支持。


    (二)国家在制定文化企业干部、人事及分配制度时,应该充分考虑渐进性,不能要求与其他国有企业改革一样一步到位。长期以来,文化事业单位由于其生产产品的特殊性,干部的配备与其他企业不同,这些干部的政治能力、业务能力都很好,但经营水平并不是很突出,对市场的敏感度及对国有资产保值增值的认识也大都停留在表面。要解决这个问题,就须引入市场化的用人机制,旧的管理体制及薪酬体制将难以适应这种局面,应彻底改变。


    转制后,文化单位变为具有独立企业法人资格的现代企业,独立自主、自负盈亏,要依照法人治理结构建立起新型的劳动用工、分配和社会保障制度,逐步建立全员劳动合同制度。包括经营者在内的所有员工与单位的关系,将由过去的只要自己愿意,就可从一而终的“单位人”,变为双方随时可依法解除劳动合同的“社会人”。富余人员的出口问题成为一个急需解决的主要矛盾。14号文件明确:转制企业自工商登记之日起,实行企业财政、税收、社会保障、劳动人事制度,重视职工权益保障,在一定时期内给予财政、税收等方面的优惠政策。要切实做好劳动人事、社会保障的政策衔接,按照新人新办法、老人老办法的原则制定相关政策,妥善安排富余人员。但是,“劳动人事、社会保障的政策衔接”是一项涉及面广、涉及人数多、实施难度大的系统工程,处理得妥当与否决定改革的成败。文化事业单位转制中遇到的最大的问题也是职工个人的身份及因身份的改变所涉及的个人利益问题。由于存在事业和企业退休待遇的差别,职工权益如何保障问题,不仅需要优惠的政策,还需要大量的资金支持,单靠企业自身是难以完全落实的,需要各级政府在制定相关政策的同时,在财力上也给予大力支持。特别是中央级的转制企业,社保要纳入地方社会保障体系,地方财政对文化企业的支持不可能用到中央企业身上,就需要中央部门或国家财政给予政策上的衔接或财力上的直接支持。


    工资总额问题也是文化事业单位转制中的一个重要问题。文化事业单位转制前,工资总额由人事部门核定,在总额内可以全部在企业税前列支。改制为企业后,工资由劳动部门核定,要么实行计税工资,要么实行工效挂钩。对于承担着大量社会责任的文化企业来讲,一下子是难以承受的,处理不好,也会出现片面追求经济效益的导向问题,有关部门应给予过渡性的政策支持,一步到位企业将难以承受。


    (三)财政部门应及时出台转制文化单位的资产管理政策。经营性文化事业单位转制为企业,在进行工商登记注册和领取营业执照时,涉及资产评估、非经营性资产转经营性资产审批、资产划转、资产处置、资本金核定等诸多资产管理审批事项,但财政部门目前这方面的资产管理政策尚未出台,按照进一步促进文化单位转制的要求,应尽快出台这方面的资产管理政策,以保证国有资产的保值增值。 


    (四)建议有关部门比照科研单位转制的先例,使转制文化企业充分享受国家给予的财税优惠政策。国务院[2003]105号文件规定,转制企业的相关优惠政策执行期限为2004年1月1日至2008年12月31日,优惠政策执行期限为5年,但到目前真正完成工商注册的还是极少数。建议将此政策改为:文化单位转制完成工商注册后享受五年,使转制文化单位在国家政策的大力扶持下更加充分地完成自身的现代企业制度改造。


    (五)继续保留宣传文化发展专项资金的优惠政策。尤其是加大对文化产品的财政扶持力度,切实体现公共财政在文化事业发展中的支持和推动作用。


    (六)国家的扶持是文化体制改革的重要保障,文化单位内部加强管理、苦练内功更是加快文化体制改革的有力保证。近日欣闻中国出版集团与河南出版集团签署横向联合意向,跨地域携手共谋发展。这是一个极好的开端,为我国文化体制改革起到了一个好的引导作用。感觉是,出版集团要发展壮大,打造出一个个出版超级航母,首先要进行内部资源整合,将生产与经营分别按不同的模式进行管理,制定合理的内部价格政策和科学的考核分配制度,以生产促经营,靠经营来保障生产,最终实现改革的圆满。生产和经营板块的划分也可为其它投资主体进入文化产业提供清晰的政策界限,最终形成以公有文化企业为主体、国有文化企业为导向与非公有文化企业并存的文化企业多元化发展格局。

 

    把握机会 轻装前进
    国家关于文化体制改革的思路已十分清晰,改革的各项配套政策也已陆续出台,开弓没有回头箭,各文化企业(集团)应在国家政策的大力支持下,认清形势,把握机会,乘着改革的东风,借着国家给予的各项政策,以创新体制、转换机制、面向市场、增强活力为重点,提高自身的核心竞争力,努力增强在市场中的整体实力。


    (一)摸清家底、夯实资产。各文化企业(集团)要根据国务院105号文件要求,搞好财产清查及执行《企业会计制度》的各项准备工作,剥离多年来形成的不良资产,夯实资产,轻装前进。同时要结合财产清查中发现的问题,加强企业(集团)内部控制制度建设,规范各项业务操作流程,以期在转制后尽快适应日益变化的国内外市场形势,在竞争中立于不败之地。


    (二)创新体制、转换机制。各文化企业(集团)要加快公司制改造,按现代企业制度的要求理顺产权关系,建立和规范母子公司体制,早日成为新的市场竞争主体。各企业(集团)应制定适应市场化新形势的用人机制,研究制定科学的薪酬分配体系。从机制和体制上保证改革的顺利进行。


    (三)研究战略、合理布局。文化企业(集团)要重新分析改革后的市场格局,参照世界文化产业发展趋势,立足我国社会经济发展要求,制订企业(集团)战略发展规划,实施精品战略,发挥品牌优势,推动主业与科技结合,培育新的业务增长点,延长产业链,促进多元经营。


    (四)管理导向、保证安全。文化企业(集团)在迈向市场的同时,还要自觉接受各级宣传部门及出版管理部门的政治导向管理和行业管理,建立党委领导与法人治理结构相结合的领导体制和组织结构,确保党和政府对文化阵地的控制力。严格执行文化产品生产的方针政策、法律法规和纪律,强化内容和质量管理,健全确保文化安全的预警机制和保障体系。实施文化产品社会效益考评制度,建立确保正确导向的问责制度。


    文化体制改革是文化产业发展的必由之路,在按现代企业制度进行改革的同时,要充分考虑文化产品的特殊性,在确保文化安全的同时,提高文化企业的经济效益。促进文化企业的发展壮大是每一位文化工作者的社会责任,也关系到每一个人的切身利益,我们每一个文化工作者都要置身于改革的浪潮中,不断探索,勇于创新,善于研究和解决问题,为贯彻落实中央文化体制改革的总体目标、促进文化产业的改革和发展贡献力量。

作者:董为民 财政部




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