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中国为什么没有大规模城市贫民窟
2016-07-01 09:05  
  贫民窟是城市化的一个重要副产品,城市贫民窟是发展中国家普遍存在的现象。长期在世界各地考察的温铁军教授指出:“大凡是人口过1亿的发展中国家加快城市化,都有农村贫困人口转移及其引发的社会问题,而且无论是城市化率只有30%的印度,还是城市化率高达70%以上的墨西哥,发生的问题是相似的”,中国“是唯一的虽然有约2亿的大规模人口流动,却没有出现大型贫民窟的国家”。

    贫民窟现象与劣质城市化

    联合国的统计数据表明,截至2001年,地球上47.7%的人口生活在城市中,其中31.6%的城市人口居住在贫民窟里。贫民窟最集中的地方是最不发达国家,而亚洲(不含中国)城市贫民窟人口累计数居全球之首。

    欧美日等发达国家不存在大规模城市贫民窟,城市居民大都有稳定就业和较高收入,可以在城市体面安居,即使城市中的贫困人群也大都可以得到比较有保障的失业救济和基本保障,可以廉价获得公租房。而几乎所有发展中国家,无论城市化率高与不高,城市中都存在大规模贫民窟。为什么发达国家的城市化又快又好有质有量,而广大的发展中国家城市化的质量都不够好,都有大规模贫民窟存在呢?原因无他,一是发达国家高人均GDP;二是发达国家在全球化分工体系中所处优势位置。无论采取何种制度安排,发展中国家都无法为所有进城人口提供在城市体面安居的条件。这个安居的关键还不在于住房,而在于是否有稳定就业和较高收入。发展中国家既无法为所有进城人口提供良好就业,又不可能为所有进城人口提供全覆盖、高水平的社会保障,这与国家意愿无关,甚至与制度无关,而只与这个国家所处经济发展阶段及其在全球化的国际分工体系中的位置有关。

    发展中国家的贫民窟可谓触目惊心。拉美是高城市化率的发展中国家,到2010年,拉美城市化率高达79.6%。与高城市化率相伴的是拉美国家的城市贫民窟。在巴西两个最大城市圣保罗和里约热内卢,居住在贫民窟的居民分别占城市总人口的22%和20%;在墨西哥首都墨西哥城,居住在“非正规住房”的居民占该城市总人口的40%;厄瓜多尔首都和委内瑞拉首都居住在贫民窟的居民均占所在城市总人口的50%,哥伦比亚首都波哥大则为59%。

    再来看印度的情况。据国务院发展研究中心考察团的报告,按照2001年人口普查数据,居住在贫民窟的人口为4260万,占城镇总人口的22.6%,而且,贫民窟居住人口的数量在快速增长,贫民窟数量却没有太大变化,导致贫民窟人口密度快速增长。孟买1991.44万人口中,有582.35万即48.9%的人居住在贫民窟,加尔各答为32.5%,德里为18.9%。

    据2003年10月联合国人类居住规划署的年度报告,非洲撒哈拉沙漠以南地区城市人口居住在贫民窟中的比率高达71%,总人数为1.66亿。

 

    中国城市没有贫民窟

    比较奇怪的是,中国却至今仍然未在城市形成几乎所有发展中国家都有的大规模贫民窟现象,从而成为发展中国家的例外。有人说城中村是“类贫民窟”,这种说法是不对的,后面将分析。

    李克强总理曾在一次讲话中指出:“在实现了现代化的发达国家,城市化率基本上在75%~80%甚至更高,城镇人口比例和非农就业比例都很高。有人说,拉美一些国家城市化率也很高,有的国家甚至达到80%,为什么它们不叫发达国家而只能叫发展中国家?这主要是因为它们出现了城市二元结构,解决不好产业和就业问题,出现了大量贫民窟,落入了中等收入陷阱”。

    李克强总理的讲话提醒我们,中国加速城市化,不能以贫民窟为代价,否则,形成难以治理的大规模贫民窟,从而产生城市二元结构,会对中国现代化产生严重不利影响。现在我们要回答的问题是,为何只有中国这个发展中大国没有在城市形成大规模贫民窟,且在未来加速城市化过程中仍可能避免出现大规模贫民窟?其中关键原因就是,中国现存的城乡二元结构有效地消解了城市二元结构。从这个意义上,我们不应一概否定中国城乡二元结构,而应科学分析之。

    也就是说,中国之所以没有城市贫民窟,没有形成城市二元结构,从而避免所有发展中国家都存在的严重城市二元结构的宿命,恰恰是因为中国独特的城乡二元结构。我们需要对中国城乡二元结构有一个更加历史、理性和全面的认识。

    1958年1月,第一届全国人大常委会第九十一次会议通过并发布的《户口登记条例》规定:农民由农村迁移到城市,必须持有城市劳动部门的录用证明,学校录取证明,或者城市登记机关的准予迁入证明。这标志着户籍制度的正式建立。此后,随着附在城市户籍上的福利越滚越大,中国出现了城乡二元结构,这种城乡二元结构是一种对农民和农村剥削性的结构。在中国主要靠内向积累来完成工业化的背景下,剥削性的城乡二元结构具有合理性。

    20世纪70年代中期以来,随着乡镇企业的发展和农村工业化,农民离土不离乡,就地工业化,在之前的农业和城市经济以外形成了乡镇工业。到80年代,农民进城的限制迅速放开。到90年代,几乎所有限制农民进城的政策都已取消,大量农民进城务工经商。当然,进城务工经商的农民到目前仍然无法获得与城市人口在医疗、教育、社保、住房等一些方面完全相同的待遇。但同时,附着在户籍上的各种社会性福利越来越少,也正是这个原因,全国妇联的调查表明,90%左右的农民并无将农村户籍转为城镇户籍的积极性。

    与以前通过限制农民迁入城市的以户籍制度管理为核心的城乡二元结构相比,当前存在的城乡二元结构,制度性限制大为减少,决定农民是否进城安居的主要限制是就业与收入障碍:进城农民往往很难获得在城市体面安居所需要的稳定就业和收入条件,他们理性决策的结果之一是保留返回农村的退路。因此,当前的城乡二元结构,正由体制性结构向市场化型结构转变,真正是制度限制而让农民无法进城的因素已是少之又少了。

    但是,这并不是说当前体制性的城乡二元结构就不再有了。还是有的,主要有二。一是北上广等特大城市对户籍管理和人口迁入还有比较严格的规定,这种户籍管理对教育影响尤其大。北上广等特大城市限制人口迁入,主要原因是这些城市人口规模太大,城市环境承载力有限,采取一定限制措施有好处。省会以下城市则基本上都已放开户籍管理,只要有经济能力,农民想迁入是比较容易的。二是当前制度安排对城市资本和城市人口下乡也有一定限制。总体来讲,当前农村基本经营制度不允许农村土地买卖,也不允许城里人到农村购买农民的宅基地和住房,从而使进城农民无论是否可以体面地在城市安居,他们都还可以返回家乡。这样一来,当前的城乡二元结构就变成了一个保护农民尤其是保护弱势群体的制度安排,这个意义上讲,当前中国城乡二元结构仍然是体制性的。不同之处在于,过去的城乡二元结构是对农民的剥削性结构,现在则成为了保护农民的结构,这是城乡二元结构在悄然之间发生的惊人的创造性转换。

    正是保护型城乡二元结构的存在,使几乎所有进城农民都仍然有自己的家乡,有承包地,有宅基地,有住房。当进城农民还没有在城市购房安居,他们并无可以在城市体面生存下来的就业与收入条件时,虽然他们也希望自己可以获得稳定的城市就业和较高的收入,并成为城市中产阶级的一员,但却不会贸然将自己当作是城市人。他们仍然是自己家乡的人,是城市的过客,是在城市赚钱而在家乡生活。家乡才是归宿,才是实现人生意义的地方。实际上,大部分进城农民的父母和子女都仍然生活在家乡的村庄中!

    这样,随着进城农民在城市务工经商日久,就会发生分化,一部分农民运气好或有专业技能,获得了可以在城市体面生存下去的经济收入,这部分农民就可以将留在农村的父母及子女接到城市,一起成为城市人。大部分进城农民运气不如前者好,又缺少专业技能或专业技能过时失效,以致出现了北大章铮教授所讨论的“中年农民失业”,他们无力在城市体面安居,更难以将农村父母和子女接到城市生活,因此选择返乡。当然,现在他们还没有到非得返乡的那一刻,或他们正处在不断返乡的进程中。

    因此,中国进城农民不会流落到漂泊无根、缺少基本安全且毫无体面和尊严的城市贫民窟中,中国也没有出现几乎所有发展中国家都有的大规模城市贫民窟。

 

中国为什么没有大规模城市贫民窟

 

中国为什么没有大规模城市贫民窟

 

    “老人农业+中农结构”的新乡土中国

    最近十多年,我到过全国二十多个省市调研,都是住农户家中。所到之处,一个强烈感觉是,农村年轻人大量外出务工经商,农村留守现象十分普遍。但就农民生活水平、农村居住条件、农业生产,乃至农村社会关系,都是相当不错的。最近几年,随着国家惠农政策的实施,农村基础设施、基本医疗养老保障、困难救助,以及农业机械化水平都在快速进步中。这样的中国农村,不仅与自然亲近,生活质量不差,而且是熟人社会的亲密关系。农民在村庄生活,既有安全感,又有预期和稳定性。南京大学张玉林教授说,农民有一个农家小院很重要。的确如此,当前农民自有住房率接近100%,家家都有小院,可以在房前屋后种花养草,可以在农闲时捞鱼摸虾。总之,在城市流水线上不具有就业优势、已经丧失城市就业竞争力的中老年农民,却可以在自己的家乡,既劳动又休闲,充实而愉快地生活。相对于城市中产阶级的生活质量而言,农村生活质量可能是不高的,但相对于贫民窟的生活质量,农村家乡的生活质量还是比较高的。

    正是这个相对城市贫民窟质量要高得多的中国乡村生活,为进城失败的农民提供了归宿。中国乡村,可以分别从经济、社会、文化和基础设施几个方面来讨论。

    从经济上讲,中国农村基本经营制度是土地集体所有,农户分户承包,所有农户都有土地承包经营权。一个农户家庭,年轻人外出务工经商后,大多由年龄较大的父母在家务农,从而获得务农收入。中国农村“人均一亩三分、户均不过十亩”耕地,留守务农的父母,只要年龄不是太大,可以轻松种好承包地。在当前农业技术条件尤其是机械化条件下,农村中老年人种田,满打满算,一年也就只有两三个月的农忙时间。而所获收入足以解决一个家庭的温饱问题。

    农村年龄太大的老年人不再有体力来种田了,他们就将土地流转给亲朋邻里耕种。有一些因为父母年龄太大或子女年龄太小而无法外出务工经商的中青年夫妇,只种自家承包田,任务不饱和,收入比较低,很难在村庄待得住。若正好有人愿意将土地流转过来,这样的中青年夫妇就可能有30亩~50亩的耕种面积,就可以一年有3万~5万元的农业收入,就不比外出务工的收入少。这样就在村庄中形成了为数不多但十分重要的“中农”阶层,这些人年富力强,主要从事农业生产,经济收入在村庄,社会关系在村庄,有完整的家庭生活,愿意参与村庄公共和私人事务。这部分人因此成为村庄中的中坚力量。留守的老弱病残再加上“中农”(中坚农民),就构成了一个相当有活力的稳定结构。

    “老人农业+中农结构”又是一个动态的结构。当留守父母年龄太大,无法再耕种自家承包地时,老年人可以将耕地流转给仍然留守在村的年富力强的“中农”。另外一种可能则是,留守父母年龄太大,进城务工子女可能也已中年,这些中年人在城市务工越来越不具有体力、反应灵敏度或操作精确度上的优势,工作效率逐年降低,收入越来越少,他们也就越来越难在城市待得下去,年老父母也越来越无力耕田种地。因此,这些中年人开始返乡。返乡并非一次完成,而是多次在城乡之间往返。这样一种多次往返,借助父母仍然从事的老人农业通道,最终顺利地返回到农村和农业中。老人农业为进城农民保留了顺利返乡的渠道和心理上的安全通道。

 

中国为什么没有大规模城市贫民窟

 

中国为什么没有大规模城市贫民窟

 

    从社会和文化方面看,中国农村以村落形态聚居,农民从事农业生产,在村庄熟人社会中生活。村庄熟人社会,在相对固定的土地上,密集分布着远近亲疏各不同的关系,共享着地方性规范。村庄熟人社会是一个可以提供互惠的空间,是一个充满了意义的空间,是一个生产价值的空间。在村庄中有着祖祖辈辈以来的归宿感,有着自己人的熟悉感,有着自己村庄的安全感,有着成功失败的荣誉感。家乡的村庄,是一个可以欣赏到城里没有的自然风光(小桥流水人家),可以获得收入(虽然收入不高,但消费也低),可以轻松找到帮助(互助、互惠),具有安全感,可以有大量闲暇和自由支配的时间。这是一个退养的好地方。

    从基础设施来讲,当前农村水电路基本上都通。最近几年国家仍在加大对农村基础设施的投资力度,进一步改善农村基础设施条件。且国家完全可以通过规划来引导农民相对聚居(但并非地方政府为了土地而在农村搞的大拆大建),从而进一步提高农村基础设施水平。

    总之,正是进城农民可以通过保护型城乡二元结构为自己进城失败提供返回家乡的通道,因而中国未形成大规模城市贫民窟。这一点太重要了。最近几年,国家政策中出现了越来越激进的推动农民进城的倾向,其中有一些理由甚为荒唐,比如认为农民进城了,宅基地却未退出,从而造成了土地的严重浪费,因此应该让农民用土地换城市户籍。但问题是,今天中国土地未必已紧张到非得让农民腾出宅基地种粮,否则就养不活13亿中国人的地步。在农村调查,到处都是基本农田的抛荒(主要是季节性抛荒)。对基本农田抛荒习以为常,却非得要让进城农民腾出宅基地种粮,这真是一件奇怪的事情。

    好在农民很清醒。一方面,农民尤其是青年农民都有很强烈的进城愿望,他们希望自己进城务工经商,可以体面地在城市安居,过上城市中产阶级体面而有尊严的生活。同时,他们也很清楚,良好的愿望变成现实还有很远的路要走,每一步失败都可能是自己融入城市梦的失败。不能在城市过上中产阶级生活,但日子还是要过。他们因此为自己进城失败留下返乡的退路。

    他们有了退路,国家也有退路。或者说,他们有了退路,国家才有退路。


 

《城市化的中国道路》

出版社:东方出版社 作者:贺雪峰 ISBN:9787506074520
版次:1 装帧:平 定价:42.00元 出版日期:2014.07.01

作者简介: 贺雪峰 华中科技大学中国乡村治理研究中心教授。长期从事乡村治理研究和乡村建设实验。2004年以来贺雪峰教授被美国杜克大学、新加坡国立大学、台湾政治大学等等多所世界著名大学受邀为高级访问学者,其带领的学术团队长期致力于村治研究,在学界产生了深远的影响,被称为“华中乡土派”。 著有《新乡土中国》,《小农立场》、《地权的逻辑:中国农村土地制度向何处去》、《地权的逻辑Ⅱ:地权变革的真相与谬误》、《回乡记》等。

内容简介: 城市化俨然已成为中国改革与发展中的关键词,它一头连着土地制度和户籍制度,另一头连着经济转型和就业。因此,中国城市化道路的选择,是事关国家发展道路的战略问题。 遗憾的是,由于概念、意识形态以及少数人利益的遮蔽,中国城市化正走向激进。本书试图在尊重历史与国情的基础上,从另一个视角观察、解读中国城市化的真实现场及其背后的制度安排,提出一条保护农民返乡权利,避免中国落入中等收入陷阱的稳健的城市化道路。

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